[개설]

지방 자치제가 본격적으로 실시되면서 지역 간, 지방 자치 단체 간 분쟁과 갈등이 점점 복잡하고 다양한 양산으로 나타나고 있다. 특히 주민들의 편익 증진이란 저마다의 타당성과 당위성을 내세우며 생활 폐기물 소각장과 하수 종말 처리장, 분뇨 처리 시설 등 ‘환경 기초 시설’을 건설하기 시작하면서 분쟁과 갈등이 첨예하게 드러나고 있다. 지방 자치 단체장들은 자신의 임기 안에 님비 현상을 극복하고 가시적인 업적을 축적하여, 이를 과시하기 위한 목적으로 이러한 환경 기초 시설 건설 같은 사회 간접 시설 확충에 많은 예산과 노력을 투자하고 있다.

이와 같은 사업은 장기적인 투자를 요하기 때문에 예산을 편성할 때는 무엇보다 한정된 재원을 효율적으로 집행해 나가기 위한 사업의 타당성을 검토해야 한다. 또한 사업의 우선순위를 검토하기 위해 도입된 지방 재정 투자 심사와 융자 심사, 중기 지방 재정 계획에 반영되는 행정 절차, 사업에 대한 기본 계획, 타당성 조사, 환경 영향 평가, 교통 영향 평가 등의 재정 투자 외의 이행 절차의 이행이나 사업 설명회, 주민 공청회 등 주민 의견을 모으는 데 한 치도 소홀해서는 안 된다. 그런데 단기간의 가시적인 실적만을 노리고 이런 절차를 소홀히 하거나 요식 행위로 간과한 채 무리하게 사업을 추진하기 때문에 많은 부작용과 민원을 초래하여, 중도에 포기하거나 사업이 애초에 계획했던 것보다 기간이 길어지면서 추가적인 사회적 비용이 발생하게 되는 등 문제점을 일으키고 있다.

또한 이런 환경 시설은 대체적으로 지방 자치 단체의 경계 지점에 건설되면서 환경 갈등을 불러일으키기도 한다. 환경 분쟁이란 주로 여러 사회 집단들이 욕구를 충족시키기 위해 자연 자원에 대한 접근권을 확보하려는 과정에서 발생하는 갈등을 말한다. 특히 지방 정부 간 환경 갈등의 근본적인 원인은 외부성 때문이라고 할 수 있는데, 이는 지방 자치 단체 간의 관계에서 외부 효과는 한 자치 단체의 행위나 정책의 효과가 자치 단체의 구역 내에 한정되지 않고 인접한 다른 지역에 파급되어 비용이나 편익의 효과를 나타내는 것을 말한다. 이 중에서 어느 한 곳에서 비용을 초래하는 부정적인 외부 효과가 나타나게 되면 지방 자치 단체 간 갈등이 발생하게 된다. 이것은 지방 자치 단체 간에 개발과 보전의 정도가 상이하기 때문에 나타날 수밖에 없는 결과인 셈이다.

서울특별시 구로구와 경기도 광명시가 각각 쓰레기 소각장을 건설하겠다는 계획을 둘러싸고 두 자치 단체와 지역 주민 간의 다차원적 환경 갈등이 발생하게 된 것도 이런 맥락 때문이다. 그러나 광명시와 구로구는 이러한 갈등을 공공 기관뿐만 아니라 비정부적 이해 관계자들을 포괄한 ‘협력적 거버넌스(governance)’를 통해 주민들과의 갈등을 대화를 통해 지속적으로 해소하면서 두 자치 단체 간 환경 빅딜을 성사시켰다. 광명시와 구로구의 이와 같은 환경 빅딜은 전국 최초의 지방 자치 단체 간 폐기물 상호교환의 장으로서 엄청난 시너지 효과를 보게 되었다.

[상생의 묘로 찾아 낸 환경 빅딜]

1990년대 초 서울특별시의 난지도 매립장이 폐쇄되고 수도권 광역 매립지가 개장되자 수도권의 각 지방 자치 단체들은 전적으로 수도권 광역 매립지에 쓰레기 처리를 의존하게 되었다. 하지만 장거리 야간 수송 등에 따른 수송비와 교통난 및 각종 부담금과 까다로운 반입 규제 등이 맞물리면서 자체적인 쓰레기 처리 시설을 확보하기 위한 움직임이 가시화되었다. 경기도 광명시와 인접한 서울특별시 구로구에서도 쓰레기 소각장 건설을 추진하게 되었고, 광명시 역시 지방 자치 단체로서는 최초로 자체 재정을 마련하여 하루 처리 용량 300톤 규모의 쓰레기 소각장을 건설하기로 하였다.

서울특별시와 구로구에서는 광명시와 구로구의 경계인 구로구 천왕동 110번지 일원에 구로구 소각장 건설 계획을 입안하고는, 행정 구역이 다르다는 이유로 광명시와의 행정 협의를 배제한 상태에서 사업 추진을 강행하였다. 이에 광명 시민들이 집단적 물리력으로 이를 저지시키려고 나서면서 자치 단체 간 갈등이 심화되어 갔다. 그러던 중 그간 한강의 지천인 안양천 상류 쪽에 있는 광명시의 하수를 수탁, 통합 처리해 주던 서울특별시가 입장을 바꾸어 광명시에 자체 하수 처리장을 건설해서 사용해 줄 것을 요구하고 나섰다.

그러자 자체 하수 처리장을 건설할 경우 발생하게 되는 광명시의 부담감과 광명시 경계에 구로구 쓰레기 소각장 건설 추진 계획과 관련해 광명 시민의 집단 반대에 대한 서울특별시의 부담감을 동시에 해소시킬 수 있는 방안으로 폐기물 교환 처리 방안이 제기되었다. 서울특별시에서 광명시에 자체 하수 처리장 건설 계획 요구를 철회하고 광명시 하수를 추가로 통합 처리해 주기로 입장을 변화시키면서, 광명시에서 쓰레기 소각장을 건설하여 광명시와 구로구가 공동으로 이용하는 문제가 급진전되기 시작하였다.

그리하여 광명시와 구로구는 1998년부터 자원 회수 시설 공동 이용에 관한 협의를 시작했다. 1999년에는 광명시와 서울특별시 및 구로구 관계자 간담회를 가졌으며, 이를 토대로 2000년 4월 18일 ‘공동 이용에 관한 협약’을 체결하기에 이른다. 그리고 같은 해 5월 2일에는 공동 이용 운영 규약을 체결하게 되었다.

여기에는 무엇보다 광명시와 구로구 두 지자체의 대화와 협의에 대한 의지가 가장 중요하게 작용했으며, 이 외에도 환경부와 서울특별시, 경기도 각각의 역할이 있었기에 가능했다고 할 수 있다. 환경부는 지방 정부 간 갈등을 중재하고 조정하는 중개자 역할을, 서울시는 구로구·광명시와 함께 실무 회의를 주관하고 실질적인 정책 결정을 담당하는 역할을, 경기도는 빅딜 문제를 수도권행정협의회에서 안건 및 의제로 채택하는 데 기여함으로써 광명시에 대한 지원자 역할을 수행했다.

[일관성 있는 설득으로 주민들의 협조를 구하다]

한편, 지자체 간 협의와는 별도로 광명시는 지속적으로 주민들을 설득하기 위해 대화를 이어 갔다. 구로구와 행정 협의 와중에도 1999년부터 2000년 초까지 주민 설명회 및 주민 홍보를 꾸준히 진행했다. 그 결과 쓰레기 소각장 부지에 인접한 광명시 광명동 지역 주민들은 쓰레기 소각장 건설 계획 반대를 철회하고 쓰레기 소각장을 구로구와 공동 이용하는 문제에 대해 찬성했다. 하지만 광명시 쓰레기 소각장 주변 지역인 가학동 지역 주민들은 격렬하게 거부 반응을 나타내며 집단 시위를 계속했다. 결국 협약 체결 이후 2000년 5월 1일부터 생활 쓰레기 및 음식물 쓰레기의 광역 처리를 실시하려고 했으나 주민들의 반대로 반입에는 실패하게 되었다.

이러한 와중에도 광명시에서는 직접 영향권 지역인 가학동 주민들과의 면대면(面對面) 대화를 실시하였다. 백재현 시장 이하 전 직원들은 각기 계층별로 역할을 분담하여 2000년 4월 하순부터 6월 초까지 40여 일 동안 매일 밤 구로구 쓰레기 반입을 반대하는 지역 주민들과 대화를 시도하고, 주민 대표와 시장 면담 등을 실시하였다. 그리고 이러한 지속적인 설득 작업을 통해 결국 주민들과의 갈등 또한 해결하게 되었다.

이렇듯 환경 갈등으로 빚어진 사태를 무난하게 해결할 수 있었던 데는, 무엇보다 이해 당사자인 양 자치 단체가 지속적인 협의 과정을 통해 문제를 해결하려는 노력을 보였기 때문에 가능했다. 또한 광명시의 경우, 자원 회수 시설 주변 지역 주민들의 저항감 해소를 위해 지속적인 홍보와 책임 있고 일관성 있게 주민들을 설득함으로써 주민들이 이해하고 수용했기 때문이었다.

[생활 폐기물 소각 처리 시설로 얻어 낸 성과]

환경 기초 시설 빅딜에 의한 성과로는 첫째, 유사 시설에 대한 중복 투자를 방지함으로써 예산 절감 등의 재정적인 효과를 거둘 수 있었다. 광명시는 하수 종말 처리장을 건설하지 않음으로써 1,655억 원을 절약할 수 있었고, 여기에 자원 회수 시설 운영비 절감액 548억 3900만 원 등 2203억 3900만 원 정도의 예산 절감 효과를 거두었다. 또 세외 수입으로 구로구 지역의 쓰레기를 받아들임으로써 서울특별시로부터 공동 이용 지원금 272억 7000만 원과 생활 폐기물 처리 지원금으로 약 81억 7000만 원 구로구로부터 음식물 쓰레기 처리비로 29억 6500만 원 등 총 650억 1000만 원의 세입을 확보하게 되었다.

둘째로, 광명시와 서울특별시 및 구로구 등 각 자치 단체는 환경 기초 시설 빅딜에 의해 구로구 소각장을 건설하지 않게 됨으로써 구로구 소각장 건설 예정지 인근 광명시 5개 동 13만여 명의 집단 민원을 해결하게 되었고, 광명시 내부적으로는 하수 처리장을 건설하지 않게 됨으로써 하수 처리장 건설 예정 부지 인근 광명동 지역 주민 5만 명의 혐오 시설 반대 집단 민원을 사전 예방하게 되었다.

셋째로, 부지의 타 용도 전환 활용으로 국토 이용 효율성을 증대시키게 되어, 광명시의 하수 처리장 부지에는 서울올림픽기념 국민체육진흥공단으로부터 ‘광명돔경륜장’ 건설 계획을 유치하여 새로운 세외 수입원을 창출하게 되었고, 구로구에서도 소각장 건설 부지에 농수산물 유통 시설 유치를 검토하고 있는 등 환경 혐오 시설 건설을 둘러싼 자치 단체 간, 자치 단체 내부 주민 간의 님비 현상과 갈등을 훌륭하게 극복한 일례로서 지방 자치 경영 혁신 사례로 평가받고 있다.

광명시의 생활 폐기물 소각 처리 시설[광명시 자원회수시설]은 폐광으로 방치되던 가학동 산16-1번지에 위치해 있다. 하루 300톤[150톤/일×2기]을 처리할 수 있는 규모로 사업비는 602억 2100만 원이 들었으며, 빅딜로 인해 소각로[150톤/일]를 증설하여 인구 37만여 명의 서울특별시 구로구의 쓰레기를 처리하고 있다.

강서구 마곡동 91번지에 위치한 서울특별시의 하수 종말 처리 시설[가양하수종말처리장]은 하루 2,560톤을 처리할 수 있는 규모의 시설로서, 빅딜로 인해 인구 34만 여 명의 광명시 하수를 기존 하루 10만 톤에서 추가 위탁 처리량 8만 톤으로 늘려 처리하고 있다.