[정의]

전라북도 부안군에서 이루어진 계화도 간척 사업과 새만금 간척 사업.

[간척 사업의 역사]

문헌 기록에 나타난 우리나라 최초의 간척은 고려 시대인 1235년(고종 22) 몽고의 침입으로 강화도(江華島)로 천도(遷都)한 조정에서 해상 방어를 목적으로 연안 제방을 구축한 것이다. 문헌 기록에 나타나는 농사 목적의 간척은 1248년(고종 35)에 병마판관(兵馬判官) 김방경(金方慶)이 식량 조달을 위해 청천강(淸川江) 하구의 갈대섬[위도(葦島)]에 제방을 축조하고 농지를 조성해 백성들에게 경작하게 한 것이 최초이다. 이후의 고려조 및 조선조 때에도 만입(灣入)이 심하고 주변에서 돌을 쉽게 구할 수 있는 곳에서 식량 확보를 위한 농사 목적의 간척 사업이 이루어졌다.

한반도를 강점한 일제는 1917년 「공유 수면 매립법」을 제정하고 쌀 생산을 위한 간척 사업을 적극적으로 벌이기 시작했다. 1917년~1938년에 걸쳐 매립된 갯벌 면적은 405㎢에 달한다. 육지와 가까운 조간대(潮間帶) 상부의 염생 식물(鹽生植物) 초원지[염습지(鹽濕地)]는 일제 강점기에 모두 개간되었다. 해안선의 드나듬이 복잡했던 변산반도(邊山半島)도 일제 강점기 때의 간척 사업으로 오늘날처럼 밋밋한 해안선으로 바뀌었다.

[계화도 간척 사업이 이루어지다]

1944년 일제는 조선농지개발영단(朝鮮農地開發營團)을 창설하고 전라북도 부안군의 계화도(界火島)와 육지부를 연륙(連陸)하는 방조제를 축조해 농지를 만드는 공사를 착공하였다. 그러나 태평양전쟁으로 인한 어려운 경제적 여건 때문에 사업이 지지부진하다가 1945년 8·15 광복으로 중단되었다. 1961년 5·16 군사 쿠데타로 집권한 박정희(朴正熙) 군사 정권은 일제의 「공유 수면 매립법」을 부활하여 계화도를 육지로 만드는 간척 공사인 ‘동진 방조제 축조 공사’를 시작하였다. 1961년에 시작된 섬진강(蟾津江) 댐 공사로 발생하는 수몰민 2,786세대의 이주와 정착을 위해 계화도 간척 공사가 다시 시작된 것이었다.

1963년 2월부터 당시 전라북도 부안군 동진면 조포(鳥浦)에서 계화도까지 9,254m의 제1 방조제 둑 쌓기 공사를 시작하여 1966년에 완공했고, 1965년 3월부터 당시 하서면 의복리[현 계화면 의복리] 돈지에서 계화도까지 3,556m의 제2 방조제 둑 쌓기 공사를 시작하여 1968년에 완공하면서 방조제 축조 공사를 모두 마무리하였다. 전라북도 부안군 상서면 유정자 고개에서 발원해 행안면 앞바다로 흘러들던 두포천은 바다와 격리가 되었다. 동진 방조제의 축조로 3,968㏊의 해수면이 육지로 바뀌었고, 2,741㏊의 농경지가 생겼다. 저수량 1900만 톤의 청호 저수지(晴湖貯水池)도 만들어 농업용수를 공급하게 되었다.

이후 1968부터 1978년까지 10년간에 걸쳐 방조제들 안쪽에 청호 저수지·동진 도수로·조포 지구 개답(開畓), 계화 지구 개답 및 취락 건설 사업 등의 간척지 내부 개발 사업이 모두 마무리되어, 계화도 간척지가 미곡 생산 농경지로 변모해 연간 1만 1000톤 이상의 쌀을 생산하게 되었다. 육지의 전라북도 부안군 동진면 창북리[현 계화면 창북리]에서 계화도를 잇는 도로가 개설되었고, 계화리에 간척지 영농을 위한 새로운 취락이 조성되었다. 59.50㎡ 규모의 기와집과 49.58㎡ 규모의 특수 아연 처리 철골조 조립식 주택 등 246동이 신축되었다. 기존의 해안선에 발달해 있던 창북리와 돈지리 등에 주택을 분산·신축해 주택 단지를 조성하였다.

간척 사업 이전의 계화도는 행정 구역상으로 전라북도 부안군 행안면 계화리였다. 육지가 되고 이주민들이 정착해 살면서 인구가 늘자 1976년 10월 행안면에서 계화출장소가 분리·설치되어 1리 5마을을 관할하게 되었다. 이후 1983년 2월 육지부의 간척지 주변의 마을들의 편입과 함께 계화면으로 승격되면서 5리 27마을을 관할하게 되었다. 계화도 간척 사업을 시작으로 우리나라는 이후 1980년대까지 간척 사업의 붐(boom)이 일어나게 되었다.

[새만금 간척 사업의 탄생]

1987년 대통령 선거를 앞둔 11월 11일 당시 민정당의 노태우(盧泰愚) 후보는 ‘새로운 서해안 시대를 대비한 개발 전략’을 발표했다. 발표의 핵심은 전라북도 군산시 옥구 해안과 충청남도 서천군 해안 일대에 1조 970억 원을 투입하여 128.92㎢ 규모의 ‘군산·장항 광역 산업 기지’를 조성하고, 인천과 목포를 연결하는 서해안 고속 도로를 건설하겠다는 것이었다. 이와 함께 변산반도 국립 공원, 서산·태안 해상 국립 공원, 다도해 해상 국립 공원 등의 조성 사업을 포함하여 이 지역의 종합적인 중단기 관광 개발 계획의 추진 방안도 포함되어 있었다. 그러나 새만금 간척 사업은 빠져 있었는데, 주된 이유는 경제기획원 등 경제 부처 장관들이 이 사업의 경제성에 회의적인 입장을 보였기 때문이었다. 경제 논리의 입장에서 ‘식량을 수입하는 것이 막대한 사업비를 들여 농지를 조성하는 것보다 더 경제적’이라는 것이었다.

그러나 1987년 12월 10일 노태우 후보의 전라북도 전주 유세에서 새만금 간척 사업이 다시 선거 공약으로 등장하였다. 노태우 후보는 “서해안 지도를 바꾸게 될 새만금 지구 대단위 방조제 축조 사업을 최우선 사업으로 선정, 신명을 걸고 임기 내에 완성하여 전라북도 발전의 새 기원을 이룩하겠다.”고 강조했다. 다음날 농수산부는 “1986년부터 사실상 타당성 조사를 실시하고 있는 이 사업을 1989년 상반기에 세부 실시 계획의 확정과 함께 본격 추진하여, 1996년까지 방조제를 완성하겠다.”고 발표했다. 금강(錦江) 하구 군산 앞바다에서 비응도와 고군산 군도(古群山群島)의 야미도(夜味島), 신시도(新侍島) 등의 섬과 변산반도를 잇는 총연장 33㎞의 방조제를 구축하여 서울 여의도 면적의 140배인 4만 100㏊를 조성하는 국내 최대의 간척 사업인 ‘새만금 사업’은 13대 대통령 선거를 엿새 앞둔 시점에서 선거 공약으로 탄생한 것이었다.

[새만금 사업의 착공]

1991년 7월 16일 여야 영수 회담에서 당시 야당의 김대중(金大中) 총재가 노태우 대통령의 선거 공약인 만큼 전라북도 지역의 숙원 사업인 새만금 간척 사업을 약속대로 이행할 것을 촉구했고, 노태우 대통령이 추경에 관련 예산을 반영할 것을 약속함으로써 새만금 사업이 구체화되기 시작했다. 같은 해 8월 사업 시행 계획의 확정·고시와 함께 추경 예산에 사업비 200억 원이 배정되었고, 11월 28일 전라북도 부안군 변산면 대항리에서 ‘새만금 간척 종합 개발 사업’의 기공식이 열렸다. 기공식에 참석한 노태우 대통령은 격려사를 통해서 “새로 조성될 새만금 평원의 임해 공단은 군장 산업 기지와 맞물려 이 지역을 21세기 한국 산업을 이끄는 중심 지역으로 만들 것이며, 고군산 군도에는 연간 5000만 톤의 하역 능력을 가진 새만금 국제항이 들어서 서해안의 새 관문이 될 것”이라고 말했다.

전라북도 군산~부안을 연결하는 방조제 33㎞를 축조하여 4만 100㏊ 해수면을 토지와 담수호로 만드는 새만금 사업의 방조제는 4공구로 나뉘어 공사 입찰이 진행되었다. 1공구[변산면 대항리~가력도]는 대우건설이, 2공구[가력도~신시도]는 현대건설이, 3공구[신시도~야미도]는 대림산업이, 4공구[야미도~비응도]는 대우건설이 각각 수주했다. 2공구 구간에 있는 가력 갑문과 신시 갑문, 2개는 현대건설이 시공했다. 2006년 4월 26일 새만금 방조제 끝물막이 공사가 성공적으로 완료되었고, 동진강(東津江)과 만경강(萬頃江)은 바다와 차단되었다. 새만금 간척 사업 착공 당시 간척지의 용도는 임해 공업 단지용과 우량 농지용이었다. 그러나 1998년 감사원 감사 결과 처음부터 농지로만 계획되었던 것으로 밝혀졌다. ‘식량 안보론’에 근거한 농지조성을 목표로 한 것이었다. 이후 2007년 대통령 선거에 출마한 후보들의 새만금 간척지 용도 변경 공약을 바탕으로 복합 산업 도시로 바뀌어 현재에 이르고 있다.

2010년 1월에는 새만금위원회가 2030년까지 21조 원을 투자해 새만금을 동북아 경제 중심지로 개발한다는 내용의 ‘새만금 종합 계획’을 확정·발표했다. 서울의 2/3 크기인 2만 8300㏊의 새만금 전체 부지를 산업, 관광·레저, 국제 업무, 생태·환경, 과학·연구, 신재생 에너지, 농업, 도시의 8개권으로 나눠 개발 계획을 구체화한 것이었다. 이 중 산업, 관광·레저, 국제 업무, 생태·환경 용지 일부를 묶어 세계적인 수변 도시인 암스테르담(Amsterdam)과 베네치아(Venezia) 같은 명품 복합 도시로 개발하기로 했다. 새만금 전체 면적의 23.8%[6,730㏊]에 해당하는 규모다. 또한 새만금의 수질을 기존 농업용수에서 수상 레저 활동이 가능한 수준으로 끌어올리기 위해 2020년까지 3조 원의 수질 개선 비용을 추가 투자한다는 내용을 담고 있으며, 2011년 말 3~4선석 규모의 신항만 건설에 착수하고 새만금~포항 고속 도로 및 새만금~군산 철도망도 구축한다고 발표했다.

[새만금 간척 사업 반대 운동]

1996년 시화호(始華湖)가 본래의 담수호(淡水湖) 목적을 달성하지 못하고 결국 해수 유통을 하게 됨으로써, 새만금호도 시화호의 전철을 밟지 않겠느냐는 문제 제기가 일게 되었다. 이와 함께 2000년 3월 26일 전라북도 부안군 하서면 백련리 해창마을 앞 갯벌에서 새만금 간척 사업을 반대하는 장승제가 열렸다. 환경운동연합, 녹색연합, 새만금사업을 반대하는 부안사람들 등의 환경 단체 회원들이 모여 간척 사업 반대를 외치는 상징으로 장승 70여 개를 세웠다. 이후 해창 갯벌은 ‘장승벌’로 불리고 있다.

2003년 3월 28일 원불교, 불교, 기독교, 천주교의 4대 종단 성직자들이 해창 장승벌에 모여 서울까지 300여 ㎞ 길에 이르는 삼보일배 기도 수행에 나섰다. 세 걸음 걷고 한 번 절하고, 세 걸음 걷고 한 번 절하면서 서울까지 이어지는 긴 여정이 시작되었다. 전라북도 부안군 하서면 백련리 해창 갯벌에서 시작된 305㎞ 거리의 삼보일배 행진은 5월 31일 서울 청와대(靑瓦臺) 앞에 도착할 때까지 65일 동안 진행되었다.

1980년대 이후에 이루어진 간척 사업은 발달한 토목 기술에 힘입어 예전의 간척 사업과는 다른 양상으로 이루어졌다. 이전에는 육지로 만입된 곳에 방조제를 쌓아 물을 밀어내는 사업이었다. 그러나 1980년 이후엔 주로 강 하구를 통째로 막는 방식이었다. 이런 방식은 강의 생태적 기능을 파괴하고 생물종 다양성의 보고인 기수역(汽水域)을 사라지게 함으로써 생태계에 미치는 영향이 매우 크다. 환경 단체에서는 강의 생태적 기능을 되살리고 갯벌을 복원하기 위해 해수 유통을 해야 한다고 주장하고 있다.

[새만금 간척 사업 환경 영향 민관 공동 조사단과 새만금 소송]

김대중 정권이 들어서며 새만금 사업에 대한 감사원의 감사가 이루어졌다. 1999년 1월 정부는 전라북도가 방조제 공사 보류를 요청하면 환경에 미치는 영향 등을 고려해 긍정적으로 검토하겠다고 밝혔다. 1999년 4월에 공사 중단 결정이 내려지고 5월에는 민관 공동 조사단의 활동이 시작되었다. 새만금 사업의 중단이냐 재개냐를 놓고 격렬한 논쟁이 일었다. 2000년 8월 민관 공동 조사단은 간척 사업의 재개 여부에 대한 결정은 유보한 채 최종 보고서를 제출했다. 이에 앞서 민관 공동 조사단에 참여한 한 민간 위원이 ‘환경 친화적으로 사업 진행’이라는 결론을 덧붙이도록 압력이 가해지고 있다고 주장하며 조사단을 탈퇴하는 일도 발생했다. 민관 공동 조사단의 활동이 끝난 후 9개월간의 논란이 이어졌고, 2001년 5월 25일 결국 정부는 공사 재개 결정을 내렸다.

정부가 새만금 사업 재개 결정을 내리자 지역 주민과 환경 단체는 2001년 8월, 새만금 간척 사업의 취소를 요구하며 소송을 제기했다. 이와 함께 공사 중지 가처분 신청도 제기했다. 2003년 7월 서울행정법원은 가처분 신청 받아들여 공사 중단 명령을 내렸다. 1심 재판부인 서울행정법원은 “농림부가 간척 사업 수립 당시와 달리 경제적 타당성을 기대할 수 없게 됐는데도 새만금 간척 사업을 취소하거나 변경하지 않은 것은 위법하다.”며 원고 일부 승소 판결을 내리고, “새만금 문제는 재판부가 아니라 정부와 국민이 해결할 문제”라며 새만금의 합리적인 해결 방안을 모색하기 위한 ‘위원회’의 구성을 주문했다. 또한 위원회에서 합의가 이루어질 때까지 방조제 공사를 중단할 것을 주문하는 내용의 조정 권고안도 제시했다.

그러나 피고측인 농림부는 이를 따르지 않고 고등 법원에 항소했다. 서울고등법원은 2004년 1월 농림부가 제기한 가처분 취소 항고심에서 공사 재개 결정을 내렸고, 2005년 12월 21일 2심 판결에서 1심 판결을 취소하고 원고 청구를 기각했다. 방조제 최종 물막이 공사를 1개월여 앞둔 2006년 3월 16일 대법원의 최종 판결이 있었다. 대법원은 수질 개선 대책이 실현 가능하고 비용도 감당할 수 있는 정도라는 이유로 새만금 사업을 계속 추진해도 좋다는 판결을 내렸다.

[다양한 생물들이 살아가는 갯벌]

새만금 간척 사업 이전의 동진강과 만경강 물은 밀물 때면 바닷물을 만나 상류 쪽으로 거슬러 올라간다. 썰물 때가 되면 드넓은 갯벌이 펼쳐지고 갯골을 따라 강물이 육지에서 갯벌에 사는 수많은 생명체들의 먹이인 온갖 유기 물질을 싣고 내려와 풀어 놓는다. 따라서 하류일수록 바닷물이 머무는 시간이 길어 염분 농도가 높고 상류로 갈수록 염분 농도가 옅어진다. 다양한 염분 농도가 스펙트럼처럼 펼쳐지는 것이다. 이처럼 바닷물과 민물이 교차하는 곳에는 서식 환경이 위치에 따라 급격하게 달라진다. 따라서 강 하구가 막히지 않은 하구 갯벌은 다양한 생물이 살아가는 어족 자원의 보고이다. 그러나 새만금 방조제로 강 하구가 막히며 이러한 현상은 사라졌다.